理顺蚕丝管理体制，促进蚕业产业发展

　绵阳市农业局 李维平

　　蚕丝产业是我国一个传统的优势产业。绵阳作为栽桑养蚕的起源地，蚕茧生产的优势产区，蚕丝业一度成为农村产业结构调整和农民增收致富的重要措施，在全省处于领先地位。但是，由于受市场行情和管理体制的双重影响，绵阳“蚕茧大战”愈演愈烈，无序竞争，管理混乱，环境恶化，蚕桑基地萎缩，蚕茧产量、质量下降，产业优势渐失。为确保我市蚕丝业的健康发展，针对绵阳的实际情况，我们着重对全市蚕丝产业管理体制进行了调研，分析了现状、问题、提出了建议。

　　一、绵阳蚕丝管理体制的现状

　　我市现行蚕丝管理机构设置和职能划分基本上是比照与省对口原则进行的。蚕桑、蚕种管理职能在市农业局，主要负责发展蚕桑基地、蚕种生产、经营许可证的审核、管理和栽桑、养蚕的技术指导，并承担蚕丝产业化经营的组织管理工作。茧、丝、绸管理职能在市商务局，主要负责茧丝绸行业协调、鲜茧收购许可证审核、生丝准产证审核等工作。蚕药管理职能按照《兽药管理条例》归口市畜牧局管理。其它相关职能部门还有：市工商局参与蚕丝各类许可证管理和市场监管，市物价局负责蚕种、蚕茧价格管理，市质量技术监督局负责茧丝质量监督和国内贸易的茧丝质量检验，市商检局负责外贸丝绸产品检验，市外经局负责丝绸出口的组织协调。各区市县的管理体制多种多样，有的归农业、商务、畜牧管理，有的将部分职能委托给蚕业协会管理。总体来看，全市蚕丝管理基本上仍是农、工、商分割的多头管理体制，不能适应蚕丝产业发展的需要。

　　为此，必须进一步理顺蚕业管理体制，营造公开、公平、公正的市场环境，才能促进我市茧丝绸行业健康持续发展。

　　二、理顺蚕业管理体制势在必行

　　蚕丝产业是产业链联系特别紧密的产业，一、二、三产业的聚合度很高，国家一直以来都对蚕丝市场实行非常严格的管理。但是由于蚕丝对外依存度高，受国际市场影响大，加之管理部门职能错位，政出多门，管理松散，运行低效，蚕丝产业长期处于剧烈振荡和混乱之中。管理体制的不合理，给蚕丝产业的发展带来了巨大影响，成为制约蚕丝产业发展的体制性障碍。

　　（一）、蚕茧市场混乱，蚕茧大战频频发生。

　　按照《四川省鲜茧收购资格认定暂行办法》的规定，鲜茧收购实行“市场准入、资格认定、许可证管理”，而且把“鲜茧收购企业在与蚕农签订合同的规定范围从事鲜茧收购”作为准入条件之一。但是由于我市小丝厂众多，尽管一度时期几乎全军覆没，但近年随着国际行情的好转又逐步复苏，茧丝加工原料的巨大缺口成为蚕茧大战爆发的客观原因。另一方面，政府职能缺位，市场监管不力，使蚕茧大战最终成为不可避免的事实。茧丝管理职能分散在政府不同部门，蚕茧市场处于名义上大家管、实际上都不管的状态，没有一个综合部门牵头研究治本之策，没有下决心从源头上彻底整治这种混乱局面，使得蚕茧大战愈演愈烈，茧价畸高畸低，企业和农民都遭受损失。而蚕茧收购占用资金短、烘炕技术要求低、单位效益高，短期利益刺激也使众多企业和个人对蚕茧收购趋之若鹜。目前，全市有缫丝企业28家，其中获得生丝准产证的有15家，有8家缫丝企业和7家丝绸公司获得鲜茧收购许可证，而另外近一半的企业是无证生产和无证收购。这些企业为了生存，不择手段地抢购合法企业的茧源，哄抬茧价。今年市定春茧指导格价为17.8元／公斤，但我市普遍为24元左右，秋季最高达到28.5元，正规核算企业根本无法承受。

　　（二）、企业投资环境恶化，发展信心严重受挫。

　　近年来区市县在国企改革中，相继引进了朗瑞、绿神等行业领军企业收购重组当地丝绸企业。按理而言，它们能够在竞争中处于领先地位，但由于与大量小丝厂处于不公平竞争环境，导致企业不能正常发展甚至亏损。一是基地建设无保障。许多企业入驻后，都十分注重原料基地建设，补助发展桑园，免费技术服务，但企业按与农民签订的合同价或国家指导价却收不到鲜茧。而大量小丝厂不投资基地建设，却能以比大企业保护价略高的价格将大量优质原料抢走，严重打击了龙头企业扶持基地建设的积极性，迫使大企业不再投资基地或缩减基地面积。二是税费不公。大企业管理规范，国家税收和有关费用不能少交。而小企业却能轻易偷逃税收，不为职工缴纳社会保障费用，这是小企业敢与正规企业竞争的致胜之策。据测算，正规企业每吨生丝包含的税收和职工保险费就比小企业高8000－10000元左右。三是生产成本高。由于相互抢购，蚕茧质量难有保证，企业生产同等级的生丝所需原料成本和加工费，比外地企业要高出2万元左右。盐亭绿神2000年进入盐亭后，投资500多万元发展蚕桑基地，但蚕茧收购量却不到其产量的一半，致使公司亏损600多万元。成都朗瑞公司兼并三台丝绸企业后，也大力支持蚕桑基地发展，在市场低迷时按最低保护价收购蚕茧，却由于“蚕茧大战”也面临原料不足、质量不稳的状况，企业在生产环节几乎没有利润空间。

　　 （三）、蚕丝产业恶性竞争，产业发展极度萎缩。

　　绵阳作为蚕茧的优势产区，曾是全国三大产茧地市之一，蚕茧产量多年位居全省第一。2005年，全市桑树面积、蚕茧产量和农民茧款收入分别占全省的16.4%、18.1%和20%；现有茧丝绸收购企业16户，生产企业24户，生丝产量2185吨，织绸量 480万米，行业产值6.75亿元，实现利税5934万元，出口创汇330万美元，安置劳动力近万人。但是，由于受市场行情和管理体制等多种因素影响，近年来，绵阳蚕茧市场无序竞争加剧，“蚕茧大战”愈演愈烈，在一些优势地区出现了蚕茧总产、单产、质量逐步下滑的趋势，蚕桑基地萎缩，茧丝绸产业优势正在逐渐丧失。2005年，全市桑树面积从历史最高的98.49万亩（1994年）下降到26.3万亩；养蚕农户从71万户（1995年）下降到16.6万户；养蚕发种从115.8万张（1992年）下降到43.8万张；蚕茧产量从2.69万吨（1993年）下降到1.45万吨；农民茧款收入从3.21亿元（1994年）下降到2.6亿元。

　　（四）、绵阳茧丝绸行业当前面临难得的发展机遇。

　　一是国家正式实施“东桑西移”工程，绵阳作为蚕桑优势产区，将赢得更多的政策倾斜和资金支持；二是国家将深入推进西部大开发战略，加大农业综合开发、水土保持、退耕还林和产业结构调整力度，蚕业生产将作为生态产业享受更多的政策支持；三是随着市场经济的运作进一步规范，丝绸贸易将拥有更加广阔的市场空间，巨大的生丝加工原料缺口也将为茧丝绸提供了难得的发展机遇。四是我市各区市县政府长期坚持蚕业产业化发展政策，把蚕业生产作为新农村建设的重要产业支撑和农民增收的重要渠道，纳入本地经济发展规划，十分有利于蚕业产业化发展。

　　（五）、蚕业生产具有跨行业、周期长、技术性强，产业链紧密，自我服务明显的特点。既受市场风险和自然风险的影响，又存在产业规模程度小，生产零星分散，市场主体法制意识和诚信意识淡薄等问题。面对严峻的产业发展形势，政府监管缺位、错位、不到位的现象突出。多头管理、职能分散、运行低效、监管失控，是“蚕茧大战”屡屡得不到控制的重要原因。因此，理顺蚕业管理体制，营造公开、公平、公正的市场环境，已成为蚕业生产和茧丝绸产业持续快速健康发展的当务之急。

　　三、理顺我市蚕丝管理体制的建议

　　按照规划，我市是全省蚕茧重点发展区域之一，三台、梓潼、游仙、江油还被列为全省首批十个蚕茧基地县的四个县。国家“东桑西移”战略的实施，更为绵阳发展蚕丝产业提供了极好机遇。据专家们测算，绵阳宜桑面积可达80万亩，可养蚕120万张，产茧70万担，蚕农收入7亿元，加工产值20亿元，利税上亿元以上。实现这个目标，当务之急是要理顺蚕丝管理体制，充分发挥政府宏观经济调节和市场监管职能的作用，从源头上彻底整治蚕丝市场混乱的局面。

　　 (一)、按照“一体化管理”原则调整归并蚕丝管理职能。

　　通过认真分析研究，本着“既要有利于蚕丝产业发展又要按市场规律办事”的原则，我们认为必须按照“一体化管理”的原则，对现行蚕业管理体制进行调整。一种方案是将市农业局的蚕种、蚕桑管理服务职能划归市商务局，由商务局实行一体化管理。另一种方案是从商务局划出的茧丝绸协调职能划归市农业局行使，将市畜牧局承担的蚕药管理职能委托给市农业局行使。无论哪种方案，工商、物价、技监、商务等部门与茧丝绸管理相关的职能不变，区市县比照市上的体制进行调整。

　　比较两种方案，我们认为第二种方案相对较优，即由农业局统一行使蚕丝管理职能。这种选择主要基于以下原因：

　　1、蚕丝产业链条长，各个关节点结合紧密，企业普遍采用贸工农一体化经营。与之相适应，管理体制也应按“一体化”原则设置，把蚕桑、蚕种、蚕药、蚕茧、蚕丝的管理职能统一由一个部门行使，使各个环节之间统筹协调，提高行政效率，有效行使管理职能，解决政府缺位问题。

　　2、蚕丝产业外向度高，受国际市场影响大，国家及省级商务部门的职责侧重于茧丝绸出口的组织协调，地方主管部门则侧重于生产发展。蚕丝产业一头连农民，一头连企业和市场，农业部门承担农业产业化发展职能理所当然，责无旁贷。
　　3、长期以来蚕丝产业发展的主要矛盾是原料不足和质量低下的问题，解决这些矛盾和问题是农业部门的主要职责。而且农业部门已有专业队伍，熟悉产业现状，具有技术优势，与蚕农和龙头企业感情深厚。蚕丝管理职能由农业部门承担，既有利于调动他们的积极性，也有利于平衡工农利益关系，有利于产业协调发展。

　　4、蚕丝管理职能放在农业部门，有利于向中央、省、市争取更多的农业产业化、农业综合开发等方面的项目、政策和资金支持，提高产业竞争力。

　　5、从省内蚕丝产业发展的现状来看，由农业部门统一行使职能已有成功先例。如资阳市的茧丝管理协调职能由市林业局统一行使，凉山州由州农业局统一行使，对规范市场、加快产业发展都起到了积极作用。

　　（二）、建立绵阳市茧丝绸协调领导小组。

　　1、绵阳市茧丝绸协调领导小组。由市人民政府市长唐利民任领导小组组长，副市长刘东、邱明君任常务副组长，联系副秘书长、市商务局和农业局局长任副组长，畜牧、物价、工商、公安、税务、质监、财政、发改、经委、林业等市级部门和重点蚕桑产区政府主要负责人为成员。领导小组的主要职责是：统筹规划全市茧丝绸发展；协调解决涉及茧丝绸发展的重大突出问题；审定市级财政资金扶持计划；对部门履行茧丝绸管理职责的情况进行督察，促进茧丝绸行业的健康发展。

　　2、市茧丝绸协调领导小组下设办公室（简称“市茧丝办”），挂靠在市商务局，受市茧丝绸协调领导小组领导。市茧丝办主任由市商务局局长兼任，副主任由市商务局和市农业局分管副局长兼任。市茧丝办的主要职责是：对全市茧丝绸发展实施综合协调和指导；组织制定全市茧丝绸发展规划；组织重点产区、重点企业及相关职能部门召开联席会议，协调解决茧丝绸发展重大问题；指导并促进建立丝绸企业行业协会、蚕农协会，促进合理利益机制的建立；统筹协调涉及茧丝绸发展的各类行政许可及执法，切实加强宏观调控。

　　3、在市茧丝绸协调领导小组统一领导和市茧丝办统一协调下，畜牧、物价、工商、公安、税务、林业、质监等政府职能部门认真履行本部门相应的行业管理职责。凡涉及茧丝绸发展的市场准入、资格认定、许可证管理、政策制定等重要事项，各职能部门应报告市茧丝绸协调领导小组和市茧丝办。各相关职能部门要紧紧围绕蚕桑生产的关键环节，重点抓好栽桑、制种、蚕药、养蚕的技术指导与管理，加强蚕桑基地建设规划和指导，严格各环节的质量监管，确保蚕茧产量和质量稳步提高，增加蚕农收入。

　　4、各区市县尤其是蚕桑重点产区政府，要在市茧丝绸协调领导小组统一领导和市茧丝办统一协调下，切实履行好管理和服务职责，坚决打击无证供种、无证收茧等违反国家政策的蚕种蚕茧购销行为，规范市场秩序，搞好边界协调，建立有效的利益平衡和风险防范机制，促进茧丝绸行业健康有序良性发展。

　　（三）、引导农民组建蚕农协会。

　　市农业局负责按照“三民”（民办、民管、民受益）、“四自”（自我组织、自我管理、自我服务、自我受益）原则，大力发展农业专业合作经济组织，以蚕农协会为纽带，开展互助合作，搞好技术服务，促进传统蚕业向现代蚕业转变，切实维护蚕农自身利益。

　　（四）、建立丝绸企业行业协会，加强行业自律。指导组建包括茧丝绸加工和贸易企业、蚕种场、蚕药厂等在内的丝绸企业行业协会，制定行业自律公约，实行自律保证金制度；加强相互间的监督和协作，建立行业信用管理和失信惩戒机制；协调和处理行业内部生产经营过程中的各种矛盾，自觉维护市场秩序；制定生产技术规范，优化茧丝绸技术服务，推广新技术，打造名牌产品，提升产业发展水平。

　　（五）、严格执法，公平税负，从根本上消除蚕丝市场混乱局面。

　　蚕丝管理体制调整后，首先，蚕丝管理协调机构要按照蚕丝生产经营许可的有关规定，从严对蚕种生产许可证、蚕种经营许可证、蚕药生产经营许可证、鲜茧收购许可证、生丝准产证等进行重新审定和核发。其次，有关部门要依法取缔无证生产和经营者，工商、物价、公安、税务等部门要加强与主管部门的协调和配合，加大执法力度，共同营造良好的茧丝市场经营秩序。第三、公平税负，运用税收杠杆调节蚕丝产业健康发展。由于小丝厂的财务管理不健全，以及其具有各种规避税费的灵活手段，要对其据实征税非常困难。建议蚕丝主管部门协同税务部门一道，选择几个管理规范的正规企业，核算出每吨生丝生产的平均用电量，按照一定的比例折算后，作为核算小丝厂生产量的一个参照指标，再根据小丝厂的用电量倒推其生丝生产量，以此作为小丝厂税征基数，核算出小丝厂的应纳税额。这样才能使小企业与大企业处在一个竞争平台上，促使其在市场机制的作用下“优胜劣汰”，从根本上避免蚕茧大战的频繁发生。

　　（六）、建立长效机制，促进产业发展

　　一是优化产业布局，实现持续、健康发展；二是建立行业风险防范与保障机制：制定合理的蚕茧收购价格，制定最低收购保护价等措施保护企业、农民利益。三是加强服务体系建设，强化科技推广，提高产品质量，打造名优品牌，提高产业经济效益；四是积极招商引资，发展精深加工业，将产业做大、做强，建设中国西部优势茧丝绸产品生产与出口基地，推动县域经济发展。

信息来源：绵阳市农业局