国家计委研究报告：我国加入WTO后的就业问题
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时间：2003-02-17 12:42:00
我国加入WTO后的就业问题
■国家计委宏观经济研究院课题组
中国加入ＷＴＯ后的就业问题研究，可以从如下两个方面来破题：一个是中国正式加入ＷＴＯ时点（２００１年１２月１１日）后的就业问题，这其中既包括旧问题，又包括新问题；另一个是中国加入ＷＴＯ后引发的新的就业问题。该报告的研究主要侧重于后者。但是由于获取细分数据的困难，只能先对就业做总体分析，然后，摘出与加入ＷＴＯ直接相关或者直接相关程度较大的就业问题进行深入分析。
加入ＷＴＯ后就业机会的发展趋势与问题
加入ＷＴＯ后，就业情况变得更加复杂。一方面，加入ＷＴＯ前具有的人口总量过剩型失业和体制转轨型失业仍然存在；另一方面，加入ＷＴＯ后出现的结构调整加剧型失业和劳动力观念滞后型失业凸现出来。由于中国加入ＷＴＯ过渡期内有关保护政策的作用，加入ＷＴＯ对于中国产业结构和就业结构的影响，到目前为止未能充分展开。从近期来看，劳动力的岗位调整要加剧；从远期来看，就业机会总体上仍然是不断增加的。
（一）近期发展趋势
１、就业机会的冲击没有原来预计的那么大
为什么会出现这种情况？原因是多方面的：
（１）加入ＷＴＯ以后，受美国经济缓慢复苏的影响，世界经济发展一度相对有所好转。
（２）由于中国加入ＷＴＯ后有一个过渡保护期，保护期的政策起到了一定的缓冲作用，一些行业冲击效应可能弱化或者延迟，有的行业甚至反转，制造业的优势凸显出来。加入ＷＴＯ冲击效应弱化的一个原因是，世界市场是分层次的，中国目前还处在垂直分工体系的下端，劳动力资源比较优势在加入ＷＴＯ后有更加广阔的发展余地；另一种解释是，中国在申请加入ＧＡＴＴ时，其实就开始了向ＷＴＯ迈进的步伐。经济外向依存度不断提升，实际上也在一定程度上起到了预防加入ＷＴＯ过度冲击的效果。
（３）外资进入中国的速度不断加快，在一定程度上起到了增加就业的作用。
（４）我国企业“走出去”战略初见成效，劳务输出开始启动。
上述因素的综合作用，使得加入ＷＴＯ一年来对中国就业机会的影响总体上产生利大于弊的效果，当然这些影响目前还只是暂时的，对于中国就业机会的深远影响，还需要更长一些的时间才能充分展开。
２、城市劳动力市场化就业状况略有好转
加入ＷＴＯ后尽管一方面城镇登记失业率上升，但是另一方面城市劳动力市场的市场化就业状况有轻微的好转。中国劳动力市场信息网监测中心２００２年第三季度，对全国８９个城市劳动力市场进行的调查表明：从总体情况来看，劳动力总量仍然是供大于求的局面，求人倍率为０．７８，与上季度和２００１年同期分别上升了０．０４和０．０３。
（１）加入ＷＴＯ后劳动力需求的新特点：
①中国第二产业的劳动力资源比较优势进一步显现，成为新的就业增长点，但是其增长潜力究竟如何还需要继续观察。
②加入ＷＴＯ后，在第二产业就业中，制造业是新的增长点；在第三产业就业中，社会服务业和批发零售贸易餐饮业成为了新的增长点。
③加入ＷＴＯ后，股份制企业、个体私营企业、外商投资企业进一步发展的趋势逐渐明朗，加上其用工制度灵活且趋于规范，人员要求又涉及各个行业，且企业规模以中小企业为主，这些单位已经成为吸纳就业的主要渠道。
④加入ＷＴＯ后，为生产直接服务的职业岗位增加，而为生产间接服务的职业岗位其增量相对有所减少，其中生产运输设备操作工需求较大，与制造业的初步繁荣是相一致的。
⑤加入ＷＴＯ后，劳动者的性别差异日益淡化，而其综合素质、专业技能和管理才能越来越被看重。
（２）加入ＷＴＯ后劳动力供给的新特点：
①由于就业结构变化日趋频繁，劳动者出现了主动适应劳动力市场需求结构的倾向。
②加入ＷＴＯ后，下岗职工求职比重下降和失业人员求职比重上升，与下岗职工出中心，一部分没有实现再就业的下岗职工直接转为失业有密切的关系。２００３年下岗职工再就业服务中心的进口将关闭，新产生的下岗职工将直接转为失业人员，这也将成为导致未来失业人数增加的一个主要原因。农村剩余劳动力、在业人员、下岗职工分别下降了２．１、１．５和１．３个百分点，下降幅度也较大。
③加入ＷＴＯ后，青年成为劳动力市场最活跃的分子，而且男性劳动力就业的家庭和社会责任压力比女性更大。
（３）加入ＷＴＯ后劳动力供求状况对比的新特点：
①加入ＷＴＯ后，商业和服务业与生产运输设备操作工工种的就业机会有所增多，而单位负责人和专业技术人员的就业机会有所减少。这一点也在大学生分配难得到了印证。２００２年大学生一次就业率只有７０％左右，比２００１年有所降低，应该引起足够的重视。
②加入ＷＴＯ后，从劳动力市场的增量来看，女性的就业状况略好于男性，４５岁以上的求职者在劳动力市场上实现再就业的难度较大。
③加入ＷＴＯ后，人才在劳动力市场具有明显的竞争优势，其中技师和高级技师尤其稀缺。今后，提升大专毕业生的就业竞争力显得比较紧迫，大专毕业生应该以培养高级专业技术工人为导向。
３、农村就业机会不足，农民工外出就业增多
加入ＷＴＯ后农村劳动力流动就业的新特点是：
（１）农民工返乡减少效应大于外出减少效应。
（２）城市企业为农民工提供了更多的就业机会。被监测企业新招的农村劳动力同比增加１０．７％，退离的农村劳动力同比减少了７．８％，被监测企业使用农村劳动力总数比２００１年同期增加４．３％。
（３）外出农民工就业收入增加，说明这种就业是由有效需求直接拉动的。就业的农村劳动力人均月收入为６４５．４元，比２００１年同期增加２．７％。
（４）东部农村的就业机会增多，而中、西部农村的就业机会相对不足，使得来自东部的新招农村劳动力略有减少，而来自中部和西部的新招农村劳动力略有增加。
（５）由于对农业冲击的压力开始初步显现，农村劳动力开始主动向外寻找机会转移，而事实上，加入ＷＴＯ后也给城市经济提供了更多的发展机遇，使得外来农民工的求职成功率大幅度上升。
（二）长期发展趋势
据各方面测算，加入ＷＴＯ后，尽管对目前就业机会的冲击不大，但是就业机会的结构转换将在２００４年－２００６年间加剧表现：
１、就业机会呈净增加的状态，但是没有一些人原来估计的那么乐观。以后每年因加入ＷＴＯ，直接拉动经济增长１．６－１．８个百分点，中国将增加大约２００万个就业机会。
２、就业结构不断升级。由于劳动力资源的比较优势，未来第二产业在中国还有较大的发展空间。从长期来看，未来第三产业、特别是社区服务业的就业总量将呈迅猛发展的势头，但是一些新兴服务业的发展对于劳动力的素质要求越来越高。
３、结构性失业成为主要特征。这其中既包括劳动者文化素质和技能与新增就业机会岗位要求之间的不匹配问题，也包括劳动者创业精神不足与市场潜在机会增多的不匹配问题。
在这个过程中，我们必须特别关注如何提高经济增长的就业弹性，使得加入ＷＴＯ不仅有利于经济的发展，而且有利于就业的增长，以遏制城镇登记失业率不断攀升的势头。
加入ＷＴＯ后就业环境的发展趋势与问题
我们认为，加入ＷＴＯ对中国就业的影响，主要的不是就业机会问题，而是就业环境问题。因此，我们在应对加入ＷＴＯ后的就业环境问题时，既要抓体制建设，完善政府与市场就业之间的关系；又要抓制度建设，协调劳动与资本的冲突。
１、低端劳动力市场就业质量有所下降
从就业的质量来看，中国加入ＷＴＯ以后，经济全球化的影响将进一步加深：一方面，由于国际劳工组织的倡导，人们未来将追求和主张“体面的就业”机会；另一方面，由于对资本的吸引和企业出于国际竞争力方面的考虑，一些简单、通用、熟练型的工种可能出现就业质量下降。这就是国际上说的不是追赶竞赛“ＲＡＣＥＴＯＴＨＥＴＯＰ”而是寻底的竞赛“ＲＡＣＥＴＯＴＨＥＢＯＴＴＯＭ”这一点过去已经在乡镇企业和一些外商合资企业外来加工型中得到了证明。一般说来，更长的劳动时间，更加恶劣的生产环境有毒、有害，更加低廉的小时工资，更加裸露的社会保障制度，将成为就业向下竞争的主要标志。这是由资本的意志所决定的。中国未来的就业质量会在一定程度上毫不例外地向下发展，究竟向下发展到什么程度，取决于这两种力量的平衡状态，特别取决于加入ＷＴＯ以后，工会作用的到位程度。
２、劳资纠纷、劳动争议会大量增加
加入ＷＴＯ后，一些地方政府为了追求ＧＤＰ的增长速度，不得不屈服于资本强权，人为地制造一种不利于劳工生存和发展的环境；劳工迫于劳动力市场就业机会短缺的压力，可能会忍气吞声地接受这种现实，但是内心的不满情绪会增长。如果这种状况长期持续下去，随着劳资矛盾的不断尖锐，一旦有风吹草动，或者因为某个极端事件作为导火索，会造成大规模的旨在维护劳工权益的群体性事件。在全球化的背景下，２０世纪９０年代以来，我国劳动争议案件数量呈现直线上升的趋势。特别是我国加入ＷＴＯ以后，工人的各种知识和意识普及加快，特别是法律意识，所以他们对于贯彻中国已经签署的国际劳工组织公约和维护《中华人民共和国劳动法》赋予他们的权益将变得越来越主动，通过法律程序来解决问题的一个标志是劳动争议案件不断上升。
３、工会特别是基层工会的职能应进一步加强
加入ＷＴＯ以来，我国工会组织的扩展问题已经提到议事日程，特别是外资企业、合资企业和私营企业中工会的组建问题，显得尤其紧迫。如何改进现有工会的工作，使工会更加代表工人阶级的利益，在集体谈判、下岗分流、破产关闭、兼并收购、搬迁转产等项关系工人切身利益的问题上，充分代表工人的利益和主张，将是一个非常现实的问题。因此，基层工会在中华全国总工会和省总的指导下，应该在推行集体谈判方面承担更多的责任，通过实现劳工与资本的对话，维护劳工的就业基本权益不受伤害。
从就业环境的发展趋势来看，如何防止继续恶化的倾向是重中之重。一方面要完善体制建设，找到解决问题的机制所在；另一方面要加强法治建设，使各项有效的规章制度法制化。
加入ＷＴＯ后就业宏观调控的着力点
尽管加入ＷＴＯ后，就业问题和就业形势变得更加复杂，但是政府全面促进就业的思路不能复杂。各种应对办法必须分清层次、分清主次。所谓加入ＷＴＯ后就业宏观调控的着力点，就是要解决举纲的问题，本报告第四部分关于缓解就业形势的主要对策，就是要解决张目的问题。一般说来，解决就业问题有两种办法：一种是事前解决，从战略上安排好，重在治本；另一种是事后解决，从战术上进行修补，重在治标；两者都发生作用，但是前者的效果更加具有决定性的意义。在加入ＷＴＯ后，我国的就业政策要转型，要提升到新的境界，要由积极的劳动力市场政策转向把促进就业作为国民经济和社会发展的基本优先目标，我们要更多地习惯从战略上思考就业问题的解决。
（１）把促进就业作为国民经济和社会发展战略的出发点
无论是中央政府还是地方政府在制定国民经济和社会发展战略时，都应该对宏观劳动力的供求平衡算一本账，以此为重要的约束条件，求解具体的经济发展措施和社会发展措施，并且把控制失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点和地方政府政绩的主要考核指标。
２充分利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率治理失业是一件困难的事情，但政府也决不是无能为力。从经济发展的角度来看，财政政策、货币政策和收入政策都是可用的工具，一个工具不好使，可以多个工具组合起来使用。
（３）保护就业困难群体
经济发展的确是就业之母，但是经济发展不可能自动解决所有的就业问题。那么，这个时候政府必须采用事后的办法，通过财政转移支付，来解决下岗失业人员的后顾之忧。一方面要解决他们的基本生活保障问题，另一方面要通过提供有效的培训，帮助他们尽快重返劳动力市场。
（４）维护就业公平
在促进市场化就业的同时，政府一方面要保护就业弱势群体，另一方面还要维护就业公平。一是要为农民工就业创造一个公平的环境，坚决取消针对农民工的乱收费；二是要旗帜鲜明地反对公开的就业性别歧视和年龄歧视行为，比如“限男性，年龄３５岁以下”等招聘广告。
（５）积极开发人力资本
现代市场经济需要的不是一般意义的人力资源，而是浓缩了人力资本的人力资源。所以，政府必须坚定不移地普及义务教育，必须鼓励发展中等普通教育和职业教育，必须积极引导高等普通教育和职业教育的发展，同时加快教育方式改革。
■国家计委宏观经济研究院课题组
中国加入ＷＴＯ后的就业问题研究，可以从如下两个方面来破题：一个是中国正式加入ＷＴＯ时点（２００１年１２月１１日）后的就业问题，这其中既包括旧问题，又包括新问题；另一个是中国加入ＷＴＯ后引发的新的就业问题。该报告的研究主要侧重于后者。但是由于获取细分数据的困难，只能先对就业做总体分析，然后，摘出与加入ＷＴＯ直接相关或者直接相关程度较大的就业问题进行深入分析。
加入ＷＴＯ后就业机会的发展趋势与问题
加入ＷＴＯ后，就业情况变得更加复杂。一方面，加入ＷＴＯ前具有的人口总量过剩型失业和体制转轨型失业仍然存在；另一方面，加入ＷＴＯ后出现的结构调整加剧型失业和劳动力观念滞后型失业凸现出来。由于中国加入ＷＴＯ过渡期内有关保护政策的作用，加入ＷＴＯ对于中国产业结构和就业结构的影响，到目前为止未能充分展开。从近期来看，劳动力的岗位调整要加剧；从远期来看，就业机会总体上仍然是不断增加的。
（一）近期发展趋势
１、就业机会的冲击没有原来预计的那么大
为什么会出现这种情况？原因是多方面的：
（１）加入ＷＴＯ以后，受美国经济缓慢复苏的影响，世界经济发展一度相对有所好转。
（２）由于中国加入ＷＴＯ后有一个过渡保护期，保护期的政策起到了一定的缓冲作用，一些行业冲击效应可能弱化或者延迟，有的行业甚至反转，制造业的优势凸显出来。加入ＷＴＯ冲击效应弱化的一个原因是，世界市场是分层次的，中国目前还处在垂直分工体系的下端，劳动力资源比较优势在加入ＷＴＯ后有更加广阔的发展余地；另一种解释是，中国在申请加入ＧＡＴＴ时，其实就开始了向ＷＴＯ迈进的步伐。经济外向依存度不断提升，实际上也在一定程度上起到了预防加入ＷＴＯ过度冲击的效果。
（３）外资进入中国的速度不断加快，在一定程度上起到了增加就业的作用。
（４）我国企业“走出去”战略初见成效，劳务输出开始启动。
上述因素的综合作用，使得加入ＷＴＯ一年来对中国就业机会的影响总体上产生利大于弊的效果，当然这些影响目前还只是暂时的，对于中国就业机会的深远影响，还需要更长一些的时间才能充分展开。
２、城市劳动力市场化就业状况略有好转
加入ＷＴＯ后尽管一方面城镇登记失业率上升，但是另一方面城市劳动力市场的市场化就业状况有轻微的好转。中国劳动力市场信息网监测中心２００２年第三季度，对全国８９个城市劳动力市场进行的调查表明：从总体情况来看，劳动力总量仍然是供大于求的局面，求人倍率为０．７８，与上季度和２００１年同期分别上升了０．０４和０．０３。
（１）加入ＷＴＯ后劳动力需求的新特点：
①中国第二产业的劳动力资源比较优势进一步显现，成为新的就业增长点，但是其增长潜力究竟如何还需要继续观察。
②加入ＷＴＯ后，在第二产业就业中，制造业是新的增长点；在第三产业就业中，社会服务业和批发零售贸易餐饮业成为了新的增长点。
③加入ＷＴＯ后，股份制企业、个体私营企业、外商投资企业进一步发展的趋势逐渐明朗，加上其用工制度灵活且趋于规范，人员要求又涉及各个行业，且企业规模以中小企业为主，这些单位已经成为吸纳就业的主要渠道。
④加入ＷＴＯ后，为生产直接服务的职业岗位增加，而为生产间接服务的职业岗位其增量相对有所减少，其中生产运输设备操作工需求较大，与制造业的初步繁荣是相一致的。
⑤加入ＷＴＯ后，劳动者的性别差异日益淡化，而其综合素质、专业技能和管理才能越来越被看重。
（２）加入ＷＴＯ后劳动力供给的新特点：
①由于就业结构变化日趋频繁，劳动者出现了主动适应劳动力市场需求结构的倾向。
②加入ＷＴＯ后，下岗职工求职比重下降和失业人员求职比重上升，与下岗职工出中心，一部分没有实现再就业的下岗职工直接转为失业有密切的关系。２００３年下岗职工再就业服务中心的进口将关闭，新产生的下岗职工将直接转为失业人员，这也将成为导致未来失业人数增加的一个主要原因。农村剩余劳动力、在业人员、下岗职工分别下降了２．１、１．５和１．３个百分点，下降幅度也较大。
③加入ＷＴＯ后，青年成为劳动力市场最活跃的分子，而且男性劳动力就业的家庭和社会责任压力比女性更大。
（３）加入ＷＴＯ后劳动力供求状况对比的新特点：
①加入ＷＴＯ后，商业和服务业与生产运输设备操作工工种的就业机会有所增多，而单位负责人和专业技术人员的就业机会有所减少。这一点也在大学生分配难得到了印证。２００２年大学生一次就业率只有７０％左右，比２００１年有所降低，应该引起足够的重视。
②加入ＷＴＯ后，从劳动力市场的增量来看，女性的就业状况略好于男性，４５岁以上的求职者在劳动力市场上实现再就业的难度较大。
③加入ＷＴＯ后，人才在劳动力市场具有明显的竞争优势，其中技师和高级技师尤其稀缺。今后，提升大专毕业生的就业竞争力显得比较紧迫，大专毕业生应该以培养高级专业技术工人为导向。
３、农村就业机会不足，农民工外出就业增多
加入ＷＴＯ后农村劳动力流动就业的新特点是：
（１）农民工返乡减少效应大于外出减少效应。
（２）城市企业为农民工提供了更多的就业机会。被监测企业新招的农村劳动力同比增加１０．７％，退离的农村劳动力同比减少了７．８％，被监测企业使用农村劳动力总数比２００１年同期增加４．３％。
（３）外出农民工就业收入增加，说明这种就业是由有效需求直接拉动的。就业的农村劳动力人均月收入为６４５．４元，比２００１年同期增加２．７％。
（４）东部农村的就业机会增多，而中、西部农村的就业机会相对不足，使得来自东部的新招农村劳动力略有减少，而来自中部和西部的新招农村劳动力略有增加。
（５）由于对农业冲击的压力开始初步显现，农村劳动力开始主动向外寻找机会转移，而事实上，加入ＷＴＯ后也给城市经济提供了更多的发展机遇，使得外来农民工的求职成功率大幅度上升。
（二）长期发展趋势
据各方面测算，加入ＷＴＯ后，尽管对目前就业机会的冲击不大，但是就业机会的结构转换将在２００４年－２００６年间加剧表现：
１、就业机会呈净增加的状态，但是没有一些人原来估计的那么乐观。以后每年因加入ＷＴＯ，直接拉动经济增长１．６－１．８个百分点，中国将增加大约２００万个就业机会。
２、就业结构不断升级。由于劳动力资源的比较优势，未来第二产业在中国还有较大的发展空间。从长期来看，未来第三产业、特别是社区服务业的就业总量将呈迅猛发展的势头，但是一些新兴服务业的发展对于劳动力的素质要求越来越高。
３、结构性失业成为主要特征。这其中既包括劳动者文化素质和技能与新增就业机会岗位要求之间的不匹配问题，也包括劳动者创业精神不足与市场潜在机会增多的不匹配问题。
在这个过程中，我们必须特别关注如何提高经济增长的就业弹性，使得加入ＷＴＯ不仅有利于经济的发展，而且有利于就业的增长，以遏制城镇登记失业率不断攀升的势头。
加入ＷＴＯ后就业环境的发展趋势与问题
我们认为，加入ＷＴＯ对中国就业的影响，主要的不是就业机会问题，而是就业环境问题。因此，我们在应对加入ＷＴＯ后的就业环境问题时，既要抓体制建设，完善政府与市场就业之间的关系；又要抓制度建设，协调劳动与资本的冲突。
１、低端劳动力市场就业质量有所下降
从就业的质量来看，中国加入ＷＴＯ以后，经济全球化的影响将进一步加深：一方面，由于国际劳工组织的倡导，人们未来将追求和主张“体面的就业”机会；另一方面，由于对资本的吸引和企业出于国际竞争力方面的考虑，一些简单、通用、熟练型的工种可能出现就业质量下降。这就是国际上说的不是追赶竞赛“ＲＡＣＥＴＯＴＨＥＴＯＰ”而是寻底的竞赛“ＲＡＣＥＴＯＴＨＥＢＯＴＴＯＭ”这一点过去已经在乡镇企业和一些外商合资企业外来加工型中得到了证明。一般说来，更长的劳动时间，更加恶劣的生产环境有毒、有害，更加低廉的小时工资，更加裸露的社会保障制度，将成为就业向下竞争的主要标志。这是由资本的意志所决定的。中国未来的就业质量会在一定程度上毫不例外地向下发展，究竟向下发展到什么程度，取决于这两种力量的平衡状态，特别取决于加入ＷＴＯ以后，工会作用的到位程度。
２、劳资纠纷、劳动争议会大量增加
加入ＷＴＯ后，一些地方政府为了追求ＧＤＰ的增长速度，不得不屈服于资本强权，人为地制造一种不利于劳工生存和发展的环境；劳工迫于劳动力市场就业机会短缺的压力，可能会忍气吞声地接受这种现实，但是内心的不满情绪会增长。如果这种状况长期持续下去，随着劳资矛盾的不断尖锐，一旦有风吹草动，或者因为某个极端事件作为导火索，会造成大规模的旨在维护劳工权益的群体性事件。在全球化的背景下，２０世纪９０年代以来，我国劳动争议案件数量呈现直线上升的趋势。特别是我国加入ＷＴＯ以后，工人的各种知识和意识普及加快，特别是法律意识，所以他们对于贯彻中国已经签署的国际劳工组织公约和维护《中华人民共和国劳动法》赋予他们的权益将变得越来越主动，通过法律程序来解决问题的一个标志是劳动争议案件不断上升。
３、工会特别是基层工会的职能应进一步加强
加入ＷＴＯ以来，我国工会组织的扩展问题已经提到议事日程，特别是外资企业、合资企业和私营企业中工会的组建问题，显得尤其紧迫。如何改进现有工会的工作，使工会更加代表工人阶级的利益，在集体谈判、下岗分流、破产关闭、兼并收购、搬迁转产等项关系工人切身利益的问题上，充分代表工人的利益和主张，将是一个非常现实的问题。因此，基层工会在中华全国总工会和省总的指导下，应该在推行集体谈判方面承担更多的责任，通过实现劳工与资本的对话，维护劳工的就业基本权益不受伤害。
从就业环境的发展趋势来看，如何防止继续恶化的倾向是重中之重。一方面要完善体制建设，找到解决问题的机制所在；另一方面要加强法治建设，使各项有效的规章制度法制化。
加入ＷＴＯ后就业宏观调控的着力点
尽管加入ＷＴＯ后，就业问题和就业形势变得更加复杂，但是政府全面促进就业的思路不能复杂。各种应对办法必须分清层次、分清主次。所谓加入ＷＴＯ后就业宏观调控的着力点，就是要解决举纲的问题，本报告第四部分关于缓解就业形势的主要对策，就是要解决张目的问题。一般说来，解决就业问题有两种办法：一种是事前解决，从战略上安排好，重在治本；另一种是事后解决，从战术上进行修补，重在治标；两者都发生作用，但是前者的效果更加具有决定性的意义。在加入ＷＴＯ后，我国的就业政策要转型，要提升到新的境界，要由积极的劳动力市场政策转向把促进就业作为国民经济和社会发展的基本优先目标，我们要更多地习惯从战略上思考就业问题的解决。
（１）把促进就业作为国民经济和社会发展战略的出发点
无论是中央政府还是地方政府在制定国民经济和社会发展战略时，都应该对宏观劳动力的供求平衡算一本账，以此为重要的约束条件，求解具体的经济发展措施和社会发展措施，并且把控制失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点和地方政府政绩的主要考核指标。
２充分利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率治理失业是一件困难的事情，但政府也决不是无能为力。从经济发展的角度来看，财政政策、货币政策和收入政策都是可用的工具，一个工具不好使，可以多个工具组合起来使用。
（３）保护就业困难群体
经济发展的确是就业之母，但是经济发展不可能自动解决所有的就业问题。那么，这个时候政府必须采用事后的办法，通过财政转移支付，来解决下岗失业人员的后顾之忧。一方面要解决他们的基本生活保障问题，另一方面要通过提供有效的培训，帮助他们尽快重返劳动力市场。
（４）维护就业公平
在促进市场化就业的同时，政府一方面要保护就业弱势群体，另一方面还要维护就业公平。一是要为农民工就业创造一个公平的环境，坚决取消针对农民工的乱收费；二是要旗帜鲜明地反对公开的就业性别歧视和年龄歧视行为，比如“限男性，年龄３５岁以下”等招聘广告。
（５）积极开发人力资本
现代市场经济需要的不是一般意义的人力资源，而是浓缩了人力资本的人力资源。所以，政府必须坚定不移地普及义务教育，必须鼓励发展中等普通教育和职业教育，必须积极引导高等普通教育和职业教育的发展，同时加快教育方式改革。
