不可替代的宏观调控
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时间：2002-12-17 12:25:00
不可替代的宏观调控
--减弱加入WTO冲击的国际经验及启示
中国加入WTO 已一年, 在把握机遇、仍然保持经济较高速增长的同时, 加入世贸所带来的负面影响也在逐渐地显现出来。因此, 研究国外的成功经验, 对中国成功度过过渡期具有重要的参考和借鉴意义。
一、日本渐进式的经济对策
1、实行渐进式的贸易和资本自由化
日本入关后并不是立刻全面开放国内市场, 而是根据本国产业的国际竞争力状况, 分阶段、有秩序、有计划地逐步开放, 成熟一批开放一批, 轻易不向外国开放未成熟的产业。
依据本国产业的竞争力状况, 1960 年6 月, 日本政府制定了《贸易、外汇自由化大纲》, 以渐进方式按不同商品、分阶段推行贸易自由化。
首先开放有助于降低国内有关产业生产成本的原材料商品, 即早期自由化商品( 一年以内), 包括生铁、普通钢等；其次开放日本已有较强国际竞争力的商品, 即近期自由化产品( 三年以内), 包括特种钢、部分机床、铁合金等；再次开放通过产业扶植促进技术开发和产业合理化的产品, 即需要过一段时间实行自由化的产品, 包括开发中的机械、化工设备、重型电机、汽车等；最后开放自由化对国内相关产业有严重影响、自由化困难的产品, 主要是农产品。
日本政府实行的资本自由化也是一种日本式的自由化, 即采取尽量推迟特定产业自由化期限这种拖延战术式的产业政策。
1967 年7 月, 日本政府实行第一次资本自由化, 规定外资比率为100% 的自由化行业为17 个, 外资比率为50% 以下的自由化行业为33 个。大部分被指定为自由化的行业是日本企业有强大的竞争力, 足以抑制外资企业进入的行业, 或者是对外资企业没有吸引力的行业。
到1973 年第五次资本自由化时, 原则上实现了100% 的自由化, 但实际上仍有所保留。
日本政府这种谨慎的自由化政策给企业和社会留出了调整、适应以及准备的时间和余地, 不至于在自由化的强大冲击下陷入崩溃。可以说, 这是一种成功的保护性政策。
2、改革关税体系保护国内战略产业
针对关贸总协定关于缔约国原则上禁止使用数量限制、配额、进出口许可证及其他非关税壁垒来限制或禁止产品的进口, 只能通过关税调整向国内工业提供保护的规定, 日本政府为发挥关税对国内战略产业的保护作用, 于1961 年和1962 年对原有关税体制进行了全面改革。
制定新的关税税率表, 这对调控自由化的步伐, 保护国内产业起到了重要作用。修改关税税率, 建立针对不同产业及不同生产加工程度征收不同关税的“倾斜关税结构”。引入特殊关税制度, 根据这一制度, 日本可以在国内产业受到进口产品严重损害或面临这种危险时, 征收紧急关税或采取关税配额, 对超过配额的进口征收高额二次关税。
此外, 日本还建立了混合关税制度、再出口减税制度、季节关税等, 加强了关税制度的应变能力和限制作用。
3、广泛运用非关税保护措施
日本政府除重视关税的产业保护机能外, 也加强非关税壁垒的保护效能。日本的非关税壁垒不仅种类繁多, 而且无明文规定, 隐蔽性很强。如通过对外国进口商品规定苛刻的卫生、质量、环境标准等,限制外国商品进入本国市场；就船舶机械类中的内燃机进口而言, 其设计、材料、制造工艺等都必须接受运输省的检查, 并依据《船舶安全法》附带陆地试运行的义务；此外, 日本政府还采取歧视性政府采购政策, 严格控制外国商品进入。
4、培植具有国际竞争能力的产业体系
在国际经济一体化的发展过程中, 一国要想在世界上立足并保持不败, 唯一途径就是适时有效地培育民族产业。1955 年日本入关后, 将重化工业作为重要民族产业加以培育, 事实证明这的确是成功之举。培育民族产业并非普遍的均衡育成, 而是从国民经济长期稳定发展的战略高度, 按不同发展时期的实际需要, 有选择地培育“拳头产业”, 然后再全面拉动其他产业部门的发展。日本入关后, 优先确立钢铁、汽车和电子计算机三大行业作为战略产业予以重点培育。
日本政府对产业的保护与培育在其对汽车工业的扶植上表现得最为典型。日本政府直到1965 年10 月绝大部分商品都实行了自由贸易的时候, 才取消对成品轿车的进口限制, 但对汽车引擎的进口限额并没有取消, 轿车引擎的进口税也没有降低。日本政府在1965 年前对汽车工业实行保护性封闭体制, 如实行保护性关税和有利于国产汽车的物品税, 实行外汇配额制度限制外国车进口, 限制直接投资等, 并对零部件生产厂家进行扶植。此外, 日本政府在财政金融等方面也采取大量优惠措施, 并通过完善公路设施对汽车工业实行间接扶植。日本汽车工业正是在保护和培育政策的有力扶植下, 从零开始发展成为当今国际汽车市场上竞争力最强的国家之一。
二、韩国的开放式保护政策
韩国于1967 年3 月正式加入关贸总协定。由于韩国入关是在其推行出口导向战略大背景下进行的, 所以, 它为减弱入关冲击所采取的经济政策就具有了鲜明的特色, 即它并不是狭隘、消极地保护本国产品免受外来冲击, 而是采取一种更为积极的“主动出击”方式, 扩大出口, 在一定程度上放宽进口, 实施以“开放式”保护方针为主的贸易政策, 达到其保护国内产业的目的。
为确保和扩大出口, 韩国政府可谓绞尽脑汁, 不遗余力地为企业创造一切优惠条件, 促进出口的增长。在财政政策方面, 由于关贸总协定禁止对出口进行价格补贴, 因此, 韩国入关后采取改补贴制为减免税赋的方法支持出口。
在金融政策方面, 韩国政府主要采用为出口企业提供低利率贷款、不同期限的贷款等方式扶持出口。此外, 政府还根据不同的产品、不同的贸易方式及不同的企业情况分别设立不同的优惠贷款方式以鼓励出口。
在汇率政策方面, 为鼓励出口, 政府不断降低本国货币的汇率, 大大提高了韩国出口产品的竞争力。
在出口工业基地方面, 按照外向型、现代化和专业化的原则建立了40 个出口工业区, 其中每一个工业区即为一个产业基地。工业区的大部分产品外销, 成绩斐然, 其出口额约占制造业的50% 左右。
按照入关协定, 韩国承诺在一定时期内较大幅度降低关税, 开放国内市场。如果仅仅是致力于扩大出口, 仍不可避免地会遭受到外来商品大量涌入所带来的冲击。为此, 韩国政府在扩大出口的同时,也对商品进口进行有效的管理。
一是，加强对外国商品的反倾销措施。从组织结构上看, 韩国的反倾销事务由财政部长全面负责, 许多政府部门积极参与, 各司其责,分工合作, 目的都在于抵制外国商品的低价倾销, 保护本国企业的利益。
二是，运用关贸总协定的保障条款, 采取直接限制的方法对有关商品的进口进行限制, 这些商品包括尚不具备国际竞争力的国内新开发并能生产的商品, 部分农渔业产品和本地中小企业的产品, 按国际惯例实行进口限制的商品以及本地不准大量消费的商品。
三是，在不违背关贸总协定基本原则的前提下, 灵活有效地运用关税和非关税措施。乌拉圭回合达成协议后, 韩国政府为防止国内农业部门和农民在农产品进口自由化中遭受损失, 通过关税将进口农产品的价格提高到与国内产品价格相等的水平, 下放紧急关税、季节性关税和反倾销关税的决定权并补充了报复关税制度, 以弥补国内产业因不公平贸易所遭受的损失。
在汽车工业成长期的相当长时间内, 韩国政府则一直坚持以《汽车工业扶植法》为依据, 限制整车进口；在对进口汽车的性能检测进行立法时, 韩国参考了美国和日本的各种标准规范和法规, 而当时韩国自身的国产汽车并未达到这些标准要求的水平；对进入汽车工业的外资予以限制, 即引进外资的主要形式是借款, 占其汽车工业引进外资总额的92.6%；等等。
韩国入关后推行开放式保护政策取得了很大的成效。1962 年,韩国的出口仅0.55 亿美元,1971 年增加到10 亿美元。虽然韩国一直对进口依赖较强, 并在一定程度上放宽进口政策, 但其出口增长率一直高于同期的进口增长率, 韩国由进口国转变为出口国。在出口及产业结构升级的推动下, 韩国已从20 世纪60 年代初的一个落后农业小国, 成长为令广大发展中国家称羡的亚洲新兴工业化国家之一, 并于1996 年成为素有“富国俱乐部”之称的经济合作与发展组织中的一员。
三、巴西经济调整战略
巴西是发展中国家中经济较发达的国家之一, 也是关贸总协定最早的缔约国之一。入关后, 巴西政府结合国内国际环境的变化, 在不同历史时期制定不同的经济发展战略, 先后实行“进口替代工业化战略”、“高增长战略”和“经济调整战略”。
从入关后到1974 年, 巴西实行的是进口替代工业化发展战略, 在高度保护政策下发展本国工业的内向型发展战略。
巴西进口替代工业化发展战略的实施始于1930 年上台的瓦加斯政府。瓦加斯政府采取各种促进民族工业发展的措施, 为工业化发展开辟道路。但入关后, 巴西的进口替代工业化战略在形式和内容上都有新的发展, 政府在推动工业化发展中的主观能动作用大大增强。
首先, 大力推动“增长点”工业和“动力”部门的发展。20 世纪60 年代中后期, 库比契克政府制定全国发展纲要计划的原则是,把重点放到那些使工业化进程进一步加速的“增长点”部门和那些“具有推动力的”部门。在其发展计划的30 多个项目中, 优先发展的是基础工业、动力、运输和基础设施部门。基础工业的发展包括扩大原有的钢铁、建材、化工等部门和新建汽车、造船、炼铝、化纤、重型机械等新兴工业。
这样, 巴西的制造业结构从传统工业( 纺织、食品、制革等) 扩大到那些过去由进口供给的耐用消费品、中间产品和资本品工业部门。库比契克政府还制定了第一个全国交通运输发展计划, 建成连接各主要城市的公路网, 新建和改进数千公里铁路干线。基础设施的投资有助于消除经济发展中长期存在的“瓶颈现象”。
其次, 采取灵活的利用外国资金和技术的政策。库比契克政府实施了一系列吸引外资的措施。
再次, 发挥政府对经济发展强有力的领导作用。在库比契克政府执政的五年中, 政府在历史上首次成为巴西工业发展和国家发展的精明强干且有效的工具。库比契克十分强调国家在经济发展进程中的“决定性作用”, 成立了全国发展委员会, 负责制定全国经济发展计划并督促其实施。此外, 还建立了专门的“执行小组”, 负责各优先发展的工业部门的发展。
巴西在实施进口替代工业化发展战略的过程中, 为保证国内工业化的推进, 政府对对外贸易仍进行严格的控制。从1948 年入关到1964 年, 在进口替代工业化发展战略的指导下, 巴西的对外贸易体制并没有向更自由化的方向转变。相反, 由于政府确定了发展民族工业、减少对外依赖的指导思想, 并受进口替代型工业化对进口保护政策的实际需要以及出口增长能力不足的约束, 巴西的对外贸易体制反而较入关前受到更多的管制。
1964 年政权更迭后, 巴西政府于20 世纪60 年代末70 年代初实施“高速发展”战略, 通过利用外部市场, 从内向型的经济发展战略转变为更加开放的经济发展战略。新战略的实质是以庞大的发展计划和高增长指标带动整个国民经济发展；选择新的“增长点”工业部门作为“棋子”, 改革经济结构, 推动工业化进程向纵深发展,使原来基于消费资料生产的工业结构向资本密集型和技术密集型转移；扩大对外经济关系, 大力鼓励出口, 开拓国外市场。
20 世纪70 年代中期以来, 受世界经济危机和石油危机的冲击,巴西经济发展受阻, 国际收支出现巨额逆差, 进入经济结构的调整时期, 执行“经济调整战略”。这种战略的特点是: 第一, 不以追求高增长率为其发展目标；第二, 不以借贷资本作为促进经济发展的生产投资资金, 生产发展投资要以低息资助和直接投资为主；第三, 实施面向出口和进口替代相结合的发展战略。
其中最能体现这一时期调整目标的措施是在重新加强进口控制的同时强化对出口的鼓励。
1974 年新上任的政府为防止对外贸易状况的恶化, 采取一系列的措施控制进口, 如提高进口关税, 采取进口许可证、配额、进口保证金等非关税措施。1976 年,政府再次使用“同类产品法”, 禁止国内已经能够保证供应的商品的进口。同年, 巴西的进口名义税率从1974 年的7.2% 提高到16.2%, 提高1.35 倍。1980 年,政府颁布进口管理条例, 大范围地实行进口许可证制度, 提出一系列限制进口和禁止进口的商品目录。
与此同时, 巴西政府则对出口实行进一步鼓励的政策。主要措施包括: 免征一些出口商品( 主要是初级产品) 的出口税；对工业品提供相当于出口合同值15% 的信贷奖励；为客户提供出口信贷；执行“双向贸易”方针, 调整进出口的国别结构, 努力扩大与有能力购买巴西商品的国家间的双边贸易, 力争贸易结算平衡；增加劳务出口；加强政府机构和半官方组织在开拓海外市场方面的作用。
经过数年的努力, 巴西的“经济调整战略”取得了一定的成效。农业生产的增长速度有所提高, 能源部门的产量逐年增加, 进口量相应减少；在产业结构方面, 巴西基本上形成了一个较完整的工业生产体系；在对外贸易上, 制成品出口已在巴西出口中占有重要地位。巴西又进入新一轮的发展时期。
四、国际经验对我国的主要启示：发挥宏观调控职能
1、政府的积极干预及其宏观调控职能的发挥, 在减弱加入WTO 冲击方面具有不替代的作用
如上所述, 在日本入关后的贸易、资本自由化进程中, 政府充分发挥其宏观调控职能。在外部环境方面, 政府对在未来将成为支柱产业的国内产业, 通过关税和非关税等措施给予积极保护, 以此弱化来自外部的冲击。在内部环境方面, 日本政府通过强化法制, 诱导企业提高国际竞争力, 在健全和完善各类体系的基础上, 确保企业间的充分竞争。
韩国入关后, 政府对整个经济的调节作用也一直较强, 对本国民族工业、国内市场开放都实行明显有效的保护政策和措施。韩国企业参与国际分工与竞争, 都是在政府的直接过问下展开的。在组建和强化大企业集团, 推行规模经济, 制定开放本国市场的步骤, 有效地调整利率促进出口以及加速产业结构升级等方面, 韩国都体现出“政府主导型‘体制的特征。
巴西入关后, 巴西历届政府都把加强对经济的干预与调节作用作为促进经济发展的战略手段。政府通过各级职能部门发挥其组织、协调作用,制定和执行经济发展计划, 指导国民经济有步骤地发展。值得一提的是, 巴西在入关后, 根据不同阶段经济发展目标的不同和对国内外环境、主客观因素的分析, 在经济战略和对外贸易体制的选择上都表现出一定的灵活性。
中国目前正在完成由传统经济体制向市场经济体制的过渡。市场经济并不否认政府的宏观调控, 相反, 政府的有效指导和干预是市场经济正常运转的有力保障。以上经验表明, 即使在加入WTO 后中国对外贸易体制向更开放的状况转变时, 在一些具体体制形式的选择、开放顺序的设计和宏观经济政策的配套方面, 仍有较大的选择余地,可以因时因地进行调整。在这个过程中, 政府可以而且应该积极发挥宏观调控职能, 处理好开放与保护的关系。
2、确定产业保护的重点, 运用合理的产业保护措施, 对本国产业进行保护与扶植
日本、韩国、巴西等国的经验对中国提供了有益的启示。中国应对产业的比较优势与劣势进行客观的分析, 制定出合理可行的贸易自由化时间表, 按各种产业的不同发展阶段给予不同的保护政策和措施。
对目前具有比较优势的产业, 可以适当加大开放力度, 放手让它们参与国际市场竞争, 在竞争中得以提高和发展。
对目前处于比较劣势的产业( 幼稚产业), 可设一定的保护期, 逐渐加大开放力度, 采取积极措施将其转化为优势产业。具体做法是: 首先，要科学界定幼稚入产业的内涵和范围, 明确幼稚产业的发展应是与产业结构的优化相一致、并在国民经济发展中起支柱作用的产业；其次, 应科学界定对幼稚产业保护的实现和力度, 制定阶段性保护目标；此外, 在保护幼稚产业的同时要尽量避免负面效应。
当前中国的产业优势集中在劳动密集型产业上, 加入WTO 后,纺织品和服装行业的国际竞争力较强, 将面临较大的发展机遇。一些资本和技术密集型部门及原来保护程度较高的部门将承受较大的冲击, 如电信、商业、农业、金融、保险、证券以及电子、汽车、石化等行业。根据WTO 允许发展中国家对其幼稚产业采取保护措施的例外规定, 中国可以利用自己发展中国家地位, 根据国家产业政策以及各行业的具体条件和发展水平, 确定需要保护的幼稚产业, 即选择那些具有巨大需求潜力和一定基础的行业进行重点保护, 对这些行业从研究与开发、投入、税收、信贷等方面加大政府扶植的力度。
3、大力培育民族产业，促进产业结构的调整与优化
中国必须把培育民族产业作为减弱冲击的积极应对措施。中国是自然资源和劳动力资源丰富的国家，按传统自由贸易理论，中国应出口劳动密集型产品和资源密集型产品，才能获得比较利益。但这种产业结构类型已不能适应新的经济形势，从长远考虑，旧的产业结构类型会阻碍中国经济的进一步发展，失去广大的国际市场，丧失更多的经济利益。
日本在这方面为中国提供了颇有借鉴意义的经验。日本在入关时与中国一样，产业竞争的优势表现在劳动密集型产业上。但日本却运用动态比较利益的原则，选择重化工业作为战略产业加以发展，并利用关贸总协定的“幼稚产业保护条款“对主要部门进行保护和扶植，最终培育了极富国际竞争力的重化工业，推动日本产业结构的高级化和经济的高速增长。
因此, 中国的当务之急是通过深化改革和扩大开放, 积极引进国外的先进技术, 加速产业结构的升级, 并以产业结构的调整和优化提升出口的贸易结构, 增强重化工业产品的出口竞争力, 在国际分工中获取有利的竞争优势。
4、保护手段力求多样化
无论是日本、韩国还是巴西政府, 入关后在实施贸易自由化或走向更开放的贸易体制的过程中,无一例外地综合运用各种关税、非关税壁垒以及其他各种手段来实现对国内产业的保护和扶植。虽然加入WTO 意味着大幅度降低关税, 而且WTO 也禁止运用非关税措施来实施保护, 但仍可以采取灵活的措施, 利用适用于发展中国家的例外原则来保护国内产业。
首先, 在大幅度降低关税的同时, 对关税进行改革, 改变原有的单一关税结构,建立包括从价税、从量税、季节税、复合关税、紧急关税等在内的特殊关税制度, 以灵活的关税体系, 增强幼稚产业的保护功效。
其次, 巧妙地利用非关税壁垒, 促进幼稚产业的培育。加入WTO 后,用直接、明显的行政手段来控制进口的做法将难以施行, 但这并不排除间接的、具有一定隐蔽性的非关税壁垒的运用。
此外, 采用立法来保护本国产业, 日益成为主要贸易国重要的保护手段, 因此, 中国也应加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销法来抑制外国商品对国内民族工业的不公平竞争及破坏性冲击, 充分利用WTO 的有关准则, 对幼稚产业进行合理保护。
应该指出的是, 上述保护措施是为保证加入WTO 后的中国经济仍然能够获得顺利发展, 不至于因外来的剧烈冲击而打断对外开放的进程, 减弱冲击是为了更好地开放。从长期来看, 扩大开放和增强企业的核心竞争能力才是中国经济长期稳定发展和成为现代化强国的必由之路。（作者: 赵春明摘自《国际贸易》）
--减弱加入WTO冲击的国际经验及启示
中国加入WTO 已一年, 在把握机遇、仍然保持经济较高速增长的同时, 加入世贸所带来的负面影响也在逐渐地显现出来。因此, 研究国外的成功经验, 对中国成功度过过渡期具有重要的参考和借鉴意义。
一、日本渐进式的经济对策
1、实行渐进式的贸易和资本自由化
日本入关后并不是立刻全面开放国内市场, 而是根据本国产业的国际竞争力状况, 分阶段、有秩序、有计划地逐步开放, 成熟一批开放一批, 轻易不向外国开放未成熟的产业。
依据本国产业的竞争力状况, 1960 年6 月, 日本政府制定了《贸易、外汇自由化大纲》, 以渐进方式按不同商品、分阶段推行贸易自由化。
首先开放有助于降低国内有关产业生产成本的原材料商品, 即早期自由化商品( 一年以内), 包括生铁、普通钢等；其次开放日本已有较强国际竞争力的商品, 即近期自由化产品( 三年以内), 包括特种钢、部分机床、铁合金等；再次开放通过产业扶植促进技术开发和产业合理化的产品, 即需要过一段时间实行自由化的产品, 包括开发中的机械、化工设备、重型电机、汽车等；最后开放自由化对国内相关产业有严重影响、自由化困难的产品, 主要是农产品。
日本政府实行的资本自由化也是一种日本式的自由化, 即采取尽量推迟特定产业自由化期限这种拖延战术式的产业政策。
1967 年7 月, 日本政府实行第一次资本自由化, 规定外资比率为100% 的自由化行业为17 个, 外资比率为50% 以下的自由化行业为33 个。大部分被指定为自由化的行业是日本企业有强大的竞争力, 足以抑制外资企业进入的行业, 或者是对外资企业没有吸引力的行业。
到1973 年第五次资本自由化时, 原则上实现了100% 的自由化, 但实际上仍有所保留。
日本政府这种谨慎的自由化政策给企业和社会留出了调整、适应以及准备的时间和余地, 不至于在自由化的强大冲击下陷入崩溃。可以说, 这是一种成功的保护性政策。
2、改革关税体系保护国内战略产业
针对关贸总协定关于缔约国原则上禁止使用数量限制、配额、进出口许可证及其他非关税壁垒来限制或禁止产品的进口, 只能通过关税调整向国内工业提供保护的规定, 日本政府为发挥关税对国内战略产业的保护作用, 于1961 年和1962 年对原有关税体制进行了全面改革。
制定新的关税税率表, 这对调控自由化的步伐, 保护国内产业起到了重要作用。修改关税税率, 建立针对不同产业及不同生产加工程度征收不同关税的“倾斜关税结构”。引入特殊关税制度, 根据这一制度, 日本可以在国内产业受到进口产品严重损害或面临这种危险时, 征收紧急关税或采取关税配额, 对超过配额的进口征收高额二次关税。
此外, 日本还建立了混合关税制度、再出口减税制度、季节关税等, 加强了关税制度的应变能力和限制作用。
3、广泛运用非关税保护措施
日本政府除重视关税的产业保护机能外, 也加强非关税壁垒的保护效能。日本的非关税壁垒不仅种类繁多, 而且无明文规定, 隐蔽性很强。如通过对外国进口商品规定苛刻的卫生、质量、环境标准等,限制外国商品进入本国市场；就船舶机械类中的内燃机进口而言, 其设计、材料、制造工艺等都必须接受运输省的检查, 并依据《船舶安全法》附带陆地试运行的义务；此外, 日本政府还采取歧视性政府采购政策, 严格控制外国商品进入。
4、培植具有国际竞争能力的产业体系
在国际经济一体化的发展过程中, 一国要想在世界上立足并保持不败, 唯一途径就是适时有效地培育民族产业。1955 年日本入关后, 将重化工业作为重要民族产业加以培育, 事实证明这的确是成功之举。培育民族产业并非普遍的均衡育成, 而是从国民经济长期稳定发展的战略高度, 按不同发展时期的实际需要, 有选择地培育“拳头产业”, 然后再全面拉动其他产业部门的发展。日本入关后, 优先确立钢铁、汽车和电子计算机三大行业作为战略产业予以重点培育。
日本政府对产业的保护与培育在其对汽车工业的扶植上表现得最为典型。日本政府直到1965 年10 月绝大部分商品都实行了自由贸易的时候, 才取消对成品轿车的进口限制, 但对汽车引擎的进口限额并没有取消, 轿车引擎的进口税也没有降低。日本政府在1965 年前对汽车工业实行保护性封闭体制, 如实行保护性关税和有利于国产汽车的物品税, 实行外汇配额制度限制外国车进口, 限制直接投资等, 并对零部件生产厂家进行扶植。此外, 日本政府在财政金融等方面也采取大量优惠措施, 并通过完善公路设施对汽车工业实行间接扶植。日本汽车工业正是在保护和培育政策的有力扶植下, 从零开始发展成为当今国际汽车市场上竞争力最强的国家之一。
二、韩国的开放式保护政策
韩国于1967 年3 月正式加入关贸总协定。由于韩国入关是在其推行出口导向战略大背景下进行的, 所以, 它为减弱入关冲击所采取的经济政策就具有了鲜明的特色, 即它并不是狭隘、消极地保护本国产品免受外来冲击, 而是采取一种更为积极的“主动出击”方式, 扩大出口, 在一定程度上放宽进口, 实施以“开放式”保护方针为主的贸易政策, 达到其保护国内产业的目的。
为确保和扩大出口, 韩国政府可谓绞尽脑汁, 不遗余力地为企业创造一切优惠条件, 促进出口的增长。在财政政策方面, 由于关贸总协定禁止对出口进行价格补贴, 因此, 韩国入关后采取改补贴制为减免税赋的方法支持出口。
在金融政策方面, 韩国政府主要采用为出口企业提供低利率贷款、不同期限的贷款等方式扶持出口。此外, 政府还根据不同的产品、不同的贸易方式及不同的企业情况分别设立不同的优惠贷款方式以鼓励出口。
在汇率政策方面, 为鼓励出口, 政府不断降低本国货币的汇率, 大大提高了韩国出口产品的竞争力。
在出口工业基地方面, 按照外向型、现代化和专业化的原则建立了40 个出口工业区, 其中每一个工业区即为一个产业基地。工业区的大部分产品外销, 成绩斐然, 其出口额约占制造业的50% 左右。
按照入关协定, 韩国承诺在一定时期内较大幅度降低关税, 开放国内市场。如果仅仅是致力于扩大出口, 仍不可避免地会遭受到外来商品大量涌入所带来的冲击。为此, 韩国政府在扩大出口的同时,也对商品进口进行有效的管理。
一是，加强对外国商品的反倾销措施。从组织结构上看, 韩国的反倾销事务由财政部长全面负责, 许多政府部门积极参与, 各司其责,分工合作, 目的都在于抵制外国商品的低价倾销, 保护本国企业的利益。
二是，运用关贸总协定的保障条款, 采取直接限制的方法对有关商品的进口进行限制, 这些商品包括尚不具备国际竞争力的国内新开发并能生产的商品, 部分农渔业产品和本地中小企业的产品, 按国际惯例实行进口限制的商品以及本地不准大量消费的商品。
三是，在不违背关贸总协定基本原则的前提下, 灵活有效地运用关税和非关税措施。乌拉圭回合达成协议后, 韩国政府为防止国内农业部门和农民在农产品进口自由化中遭受损失, 通过关税将进口农产品的价格提高到与国内产品价格相等的水平, 下放紧急关税、季节性关税和反倾销关税的决定权并补充了报复关税制度, 以弥补国内产业因不公平贸易所遭受的损失。
在汽车工业成长期的相当长时间内, 韩国政府则一直坚持以《汽车工业扶植法》为依据, 限制整车进口；在对进口汽车的性能检测进行立法时, 韩国参考了美国和日本的各种标准规范和法规, 而当时韩国自身的国产汽车并未达到这些标准要求的水平；对进入汽车工业的外资予以限制, 即引进外资的主要形式是借款, 占其汽车工业引进外资总额的92.6%；等等。
韩国入关后推行开放式保护政策取得了很大的成效。1962 年,韩国的出口仅0.55 亿美元,1971 年增加到10 亿美元。虽然韩国一直对进口依赖较强, 并在一定程度上放宽进口政策, 但其出口增长率一直高于同期的进口增长率, 韩国由进口国转变为出口国。在出口及产业结构升级的推动下, 韩国已从20 世纪60 年代初的一个落后农业小国, 成长为令广大发展中国家称羡的亚洲新兴工业化国家之一, 并于1996 年成为素有“富国俱乐部”之称的经济合作与发展组织中的一员。
三、巴西经济调整战略
巴西是发展中国家中经济较发达的国家之一, 也是关贸总协定最早的缔约国之一。入关后, 巴西政府结合国内国际环境的变化, 在不同历史时期制定不同的经济发展战略, 先后实行“进口替代工业化战略”、“高增长战略”和“经济调整战略”。
从入关后到1974 年, 巴西实行的是进口替代工业化发展战略, 在高度保护政策下发展本国工业的内向型发展战略。
巴西进口替代工业化发展战略的实施始于1930 年上台的瓦加斯政府。瓦加斯政府采取各种促进民族工业发展的措施, 为工业化发展开辟道路。但入关后, 巴西的进口替代工业化战略在形式和内容上都有新的发展, 政府在推动工业化发展中的主观能动作用大大增强。
首先, 大力推动“增长点”工业和“动力”部门的发展。20 世纪60 年代中后期, 库比契克政府制定全国发展纲要计划的原则是,把重点放到那些使工业化进程进一步加速的“增长点”部门和那些“具有推动力的”部门。在其发展计划的30 多个项目中, 优先发展的是基础工业、动力、运输和基础设施部门。基础工业的发展包括扩大原有的钢铁、建材、化工等部门和新建汽车、造船、炼铝、化纤、重型机械等新兴工业。
这样, 巴西的制造业结构从传统工业( 纺织、食品、制革等) 扩大到那些过去由进口供给的耐用消费品、中间产品和资本品工业部门。库比契克政府还制定了第一个全国交通运输发展计划, 建成连接各主要城市的公路网, 新建和改进数千公里铁路干线。基础设施的投资有助于消除经济发展中长期存在的“瓶颈现象”。
其次, 采取灵活的利用外国资金和技术的政策。库比契克政府实施了一系列吸引外资的措施。
再次, 发挥政府对经济发展强有力的领导作用。在库比契克政府执政的五年中, 政府在历史上首次成为巴西工业发展和国家发展的精明强干且有效的工具。库比契克十分强调国家在经济发展进程中的“决定性作用”, 成立了全国发展委员会, 负责制定全国经济发展计划并督促其实施。此外, 还建立了专门的“执行小组”, 负责各优先发展的工业部门的发展。
巴西在实施进口替代工业化发展战略的过程中, 为保证国内工业化的推进, 政府对对外贸易仍进行严格的控制。从1948 年入关到1964 年, 在进口替代工业化发展战略的指导下, 巴西的对外贸易体制并没有向更自由化的方向转变。相反, 由于政府确定了发展民族工业、减少对外依赖的指导思想, 并受进口替代型工业化对进口保护政策的实际需要以及出口增长能力不足的约束, 巴西的对外贸易体制反而较入关前受到更多的管制。
1964 年政权更迭后, 巴西政府于20 世纪60 年代末70 年代初实施“高速发展”战略, 通过利用外部市场, 从内向型的经济发展战略转变为更加开放的经济发展战略。新战略的实质是以庞大的发展计划和高增长指标带动整个国民经济发展；选择新的“增长点”工业部门作为“棋子”, 改革经济结构, 推动工业化进程向纵深发展,使原来基于消费资料生产的工业结构向资本密集型和技术密集型转移；扩大对外经济关系, 大力鼓励出口, 开拓国外市场。
20 世纪70 年代中期以来, 受世界经济危机和石油危机的冲击,巴西经济发展受阻, 国际收支出现巨额逆差, 进入经济结构的调整时期, 执行“经济调整战略”。这种战略的特点是: 第一, 不以追求高增长率为其发展目标；第二, 不以借贷资本作为促进经济发展的生产投资资金, 生产发展投资要以低息资助和直接投资为主；第三, 实施面向出口和进口替代相结合的发展战略。
其中最能体现这一时期调整目标的措施是在重新加强进口控制的同时强化对出口的鼓励。
1974 年新上任的政府为防止对外贸易状况的恶化, 采取一系列的措施控制进口, 如提高进口关税, 采取进口许可证、配额、进口保证金等非关税措施。1976 年,政府再次使用“同类产品法”, 禁止国内已经能够保证供应的商品的进口。同年, 巴西的进口名义税率从1974 年的7.2% 提高到16.2%, 提高1.35 倍。1980 年,政府颁布进口管理条例, 大范围地实行进口许可证制度, 提出一系列限制进口和禁止进口的商品目录。
与此同时, 巴西政府则对出口实行进一步鼓励的政策。主要措施包括: 免征一些出口商品( 主要是初级产品) 的出口税；对工业品提供相当于出口合同值15% 的信贷奖励；为客户提供出口信贷；执行“双向贸易”方针, 调整进出口的国别结构, 努力扩大与有能力购买巴西商品的国家间的双边贸易, 力争贸易结算平衡；增加劳务出口；加强政府机构和半官方组织在开拓海外市场方面的作用。
经过数年的努力, 巴西的“经济调整战略”取得了一定的成效。农业生产的增长速度有所提高, 能源部门的产量逐年增加, 进口量相应减少；在产业结构方面, 巴西基本上形成了一个较完整的工业生产体系；在对外贸易上, 制成品出口已在巴西出口中占有重要地位。巴西又进入新一轮的发展时期。
四、国际经验对我国的主要启示：发挥宏观调控职能
1、政府的积极干预及其宏观调控职能的发挥, 在减弱加入WTO 冲击方面具有不替代的作用
如上所述, 在日本入关后的贸易、资本自由化进程中, 政府充分发挥其宏观调控职能。在外部环境方面, 政府对在未来将成为支柱产业的国内产业, 通过关税和非关税等措施给予积极保护, 以此弱化来自外部的冲击。在内部环境方面, 日本政府通过强化法制, 诱导企业提高国际竞争力, 在健全和完善各类体系的基础上, 确保企业间的充分竞争。
韩国入关后, 政府对整个经济的调节作用也一直较强, 对本国民族工业、国内市场开放都实行明显有效的保护政策和措施。韩国企业参与国际分工与竞争, 都是在政府的直接过问下展开的。在组建和强化大企业集团, 推行规模经济, 制定开放本国市场的步骤, 有效地调整利率促进出口以及加速产业结构升级等方面, 韩国都体现出“政府主导型‘体制的特征。
巴西入关后, 巴西历届政府都把加强对经济的干预与调节作用作为促进经济发展的战略手段。政府通过各级职能部门发挥其组织、协调作用,制定和执行经济发展计划, 指导国民经济有步骤地发展。值得一提的是, 巴西在入关后, 根据不同阶段经济发展目标的不同和对国内外环境、主客观因素的分析, 在经济战略和对外贸易体制的选择上都表现出一定的灵活性。
中国目前正在完成由传统经济体制向市场经济体制的过渡。市场经济并不否认政府的宏观调控, 相反, 政府的有效指导和干预是市场经济正常运转的有力保障。以上经验表明, 即使在加入WTO 后中国对外贸易体制向更开放的状况转变时, 在一些具体体制形式的选择、开放顺序的设计和宏观经济政策的配套方面, 仍有较大的选择余地,可以因时因地进行调整。在这个过程中, 政府可以而且应该积极发挥宏观调控职能, 处理好开放与保护的关系。
2、确定产业保护的重点, 运用合理的产业保护措施, 对本国产业进行保护与扶植
日本、韩国、巴西等国的经验对中国提供了有益的启示。中国应对产业的比较优势与劣势进行客观的分析, 制定出合理可行的贸易自由化时间表, 按各种产业的不同发展阶段给予不同的保护政策和措施。
对目前具有比较优势的产业, 可以适当加大开放力度, 放手让它们参与国际市场竞争, 在竞争中得以提高和发展。
对目前处于比较劣势的产业( 幼稚产业), 可设一定的保护期, 逐渐加大开放力度, 采取积极措施将其转化为优势产业。具体做法是: 首先，要科学界定幼稚入产业的内涵和范围, 明确幼稚产业的发展应是与产业结构的优化相一致、并在国民经济发展中起支柱作用的产业；其次, 应科学界定对幼稚产业保护的实现和力度, 制定阶段性保护目标；此外, 在保护幼稚产业的同时要尽量避免负面效应。
当前中国的产业优势集中在劳动密集型产业上, 加入WTO 后,纺织品和服装行业的国际竞争力较强, 将面临较大的发展机遇。一些资本和技术密集型部门及原来保护程度较高的部门将承受较大的冲击, 如电信、商业、农业、金融、保险、证券以及电子、汽车、石化等行业。根据WTO 允许发展中国家对其幼稚产业采取保护措施的例外规定, 中国可以利用自己发展中国家地位, 根据国家产业政策以及各行业的具体条件和发展水平, 确定需要保护的幼稚产业, 即选择那些具有巨大需求潜力和一定基础的行业进行重点保护, 对这些行业从研究与开发、投入、税收、信贷等方面加大政府扶植的力度。
3、大力培育民族产业，促进产业结构的调整与优化
中国必须把培育民族产业作为减弱冲击的积极应对措施。中国是自然资源和劳动力资源丰富的国家，按传统自由贸易理论，中国应出口劳动密集型产品和资源密集型产品，才能获得比较利益。但这种产业结构类型已不能适应新的经济形势，从长远考虑，旧的产业结构类型会阻碍中国经济的进一步发展，失去广大的国际市场，丧失更多的经济利益。
日本在这方面为中国提供了颇有借鉴意义的经验。日本在入关时与中国一样，产业竞争的优势表现在劳动密集型产业上。但日本却运用动态比较利益的原则，选择重化工业作为战略产业加以发展，并利用关贸总协定的“幼稚产业保护条款“对主要部门进行保护和扶植，最终培育了极富国际竞争力的重化工业，推动日本产业结构的高级化和经济的高速增长。
因此, 中国的当务之急是通过深化改革和扩大开放, 积极引进国外的先进技术, 加速产业结构的升级, 并以产业结构的调整和优化提升出口的贸易结构, 增强重化工业产品的出口竞争力, 在国际分工中获取有利的竞争优势。
4、保护手段力求多样化
无论是日本、韩国还是巴西政府, 入关后在实施贸易自由化或走向更开放的贸易体制的过程中,无一例外地综合运用各种关税、非关税壁垒以及其他各种手段来实现对国内产业的保护和扶植。虽然加入WTO 意味着大幅度降低关税, 而且WTO 也禁止运用非关税措施来实施保护, 但仍可以采取灵活的措施, 利用适用于发展中国家的例外原则来保护国内产业。
首先, 在大幅度降低关税的同时, 对关税进行改革, 改变原有的单一关税结构,建立包括从价税、从量税、季节税、复合关税、紧急关税等在内的特殊关税制度, 以灵活的关税体系, 增强幼稚产业的保护功效。
其次, 巧妙地利用非关税壁垒, 促进幼稚产业的培育。加入WTO 后,用直接、明显的行政手段来控制进口的做法将难以施行, 但这并不排除间接的、具有一定隐蔽性的非关税壁垒的运用。
此外, 采用立法来保护本国产业, 日益成为主要贸易国重要的保护手段, 因此, 中国也应加强法律手段对国内产业的保护功能。如利用反倾销法来抑制外国商品对国内民族工业的不公平竞争及破坏性冲击, 充分利用WTO 的有关准则, 对幼稚产业进行合理保护。
应该指出的是, 上述保护措施是为保证加入WTO 后的中国经济仍然能够获得顺利发展, 不至于因外来的剧烈冲击而打断对外开放的进程, 减弱冲击是为了更好地开放。从长期来看, 扩大开放和增强企业的核心竞争能力才是中国经济长期稳定发展和成为现代化强国的必由之路。（作者: 赵春明摘自《国际贸易》）
